Der Begriff der „Souveränität“ ist weitgehend aus unserem Vokabular verschwunden. Doch der politische Verlust, der sich darin ausdrückt, wird unterschätzt.

Über die Souveränität

Die politische Sphäre ist gegenwärtig durch einen merkwürdigen Zwiespalt gekennzeichnet. Es gibt eine große Neigung, die „Abgehobenheit der Politiker“ zu verurteilen, während sich dann doch immer wieder alle erwartungsvolle Blicke auf eben diese Politiker richten. Die teilweise heftigen Debatten über die Schuldenkrise, die Energiepolitik, die Migration, die Schulpolitik oder die Datensicherheit, über Steuersünder, Großprojekte oder „Putins Russland“ verdecken dabei eine grundlegende Unsicherheit: Es gibt keinen klaren Begriff davon, was man in modernen Zeiten von der Politik mit Recht erwarten kann. Was also der Maßstab politischer Legitimität ist. Ist es Aufgabe der Politik, das „Glück der Menschen“ herzustellen? Ist die demokratische Beteiligung und Zustimmung der Wähler das entscheidende Maß?  Geht es um einen Pragmatismus, der immer wieder neu ein „Steuern auf Sicht“ vollzieht? Oder dreht sich alles nur ganz einfach um die „Macht“, sich Vorteile zu verschaffen?

Wer die politischen Großvorhaben der letzten Jahre noch einmal Revue passieren lässt, muss feststellen, dass etwas mit den Großbegriffen nicht stimmt, mit denen diese Vorhaben begründet werden oder in deren Namen sie abgelehnt werden. Die Begriffe sind teilweise „zu groß“, zu moralisch, zu prinzipiell, zu vage, um in eindeutige Kriterien für das Staatshandeln übersetzt werden zu können. Das gilt für die „soziale Gerechtigkeit“ ebenso wie für die „Selbstbestimmung“, für die „Nachhaltigkeit“ ebenso wie für die „europäische Wertegemeinschaft“. Teilweise sind sie aber auch „zu klein“, wenn nur noch von „steuern auf Sicht“ oder „den Menschen soll es besser gehen“ die Rede ist. Man sollte also von neuem über die Erwartungen nachdenken, die sich vernünftigerweise auf die politische Sphäre in einem modernen Land richten können. Wir sollten vielleicht sogar darüber nachdenken, welche Erwartungen wir überhaupt an die menschliche Gestaltung der Realität in der Ära moderner Komplexität haben können.

Zu diesem Zweck soll hier ein Begriff aufgegriffen werden, der gegenwärtig keine Konjunktur hat, der vielfach als veraltet abgetan wird und dabei meistens mit „absoluter Herrschaft“ oder mit „absoluter Selbstbestimmung“ oder gar mit „Autarkie“ verwechselt wird: die Souveränität. Im Folgenden soll versucht werden, diesen Begriff fruchtbar zu machen, indem die Gehalte dieses Begriffs – und die dahinter stehenden realen politischen Errungenschaften – herausgearbeitet werden.

Die Herrschaft alter Männer?

Der Begriff „Souveränität“ ist weitgehend aus dem politischen Vokabular der Gegenwart verschwunden. Das Wort klingt irgendwie altbacken. Man denkt an absolute Macht, an Königsthrone und die Herrschaft alter Männer. Doch ganz verschwunden ist die Wertschätzung von Souveränität nicht. Der Anspruch, souverän zu sein, hat sich eher in die individuelle Lebensführung zurückgezogen. Hier kommt kaum ein Ratgeber-Buch ohne die Aufforderung aus, mit Problemen „souverän umzugehen“. Gemeint ist damit die Fähigkeit, sich nicht von den Wechselfällen des Lebens bestimmen zu lassen, sondern ein Stück darüber zu stehen. Das gilt im Guten wie im Schlechten: Souverän ist, wer bei einem großen Erfolg nicht überheblich wird, und wer bei schmerzhaften Niederlagen seinen aufrechten Gang nicht verliert. Dazu gehört auch die Fähigkeit, sich nicht in hoffnungslose Kämpfe zu verbeißen, sondern über manchen Fehler hinwegzusehen und Wichtiges von Unwichtigem zu unterscheiden. Im Unterschied zur vielfach geforderten „Selbstbestimmung“ erweist sich Souveränität dort, wo man mit einer fremden, widrigen, undurchschaubaren Lage konfrontiert ist, die man nicht einfach ändern kann. Im Wort „souverän“ steckt das lateinische „superanus“ (darüber befindlich, überlegen) und tatsächlich geht es um eine Höhenfrage des menschlichen Handelns: Wie können wir das Leben gestalten, ohne uns in den Niederungen von kleinlicher Kontrolle, Bevormundung oder Neid zu verlieren? Das ist nicht nur im moralischen Sinn wertvoll, sondern es hat auch eine ästhetische Qualität: Ein souveränes Auftreten hat eine gewisse Eleganz – einen Glanz, der ausstrahlt, ohne protzig zu wirken.

Doch merkwürdig, in der politischen Sphäre wird „Souveränität“ gegenwärtig eher selten und zögernd verwendet. Dabei liegt hier eigentlich der historische Ursprung des Begriffs. Der Staatsphilosoph Jean Bodin hat ihn im 16. Jahrhundert geprägt, in der Zeit der Religionskriege. An diesem Anfang der Neuzeit, als politische Hoheitsrechte nicht mehr von religiösen Autoritäten entliehen werden konnte und die Kommandohöhe des Staates neu begründet werden musste, kam „souverän“ als Begriff in Umlauf. Es ging also nicht nur um die Verteilung von Macht (Monarchie oder Demokratie), sondern um ihre Etablierung auf einem neuen Niveau von Aufgaben. Die moderne Antwort – sie klingt bei Bodin schon an – besteht darin, sich von einem allumfassenden Herrschaftsanspruch zu verabschieden, aber in einigen Angelegenheiten eine Alleinherrschaft errichten, die einheitlicher und unerbittlicher ist als in früheren Zeiten – zum Beispiel beim Gewaltmonopol oder beim Staatshaushalt. Man könnte ja vielleicht erwarten, dass die Erfindung der Souveränität die Entstehung von noch größeren und allmächtigeren Imperien zur Konsequenz gehabt hätte. Aber das Gegenteil ist der Fall. Sie führte historisch zu einer Pluralisierung der Staatenwelt, zu einer Begrenzung und Vermehrung jener neuen Staatsgebilde, die in ihrem Innern so stark auf eindeutige Hoheit angelegt waren. Sie führte auch im Innern der Staaten zu einer Pluralisierung, denn es bildeten sich eigenständige Sphären des Privatlebens, des Wirtschaftslebens, des kulturellen Lebens – gerade weil die strikte Durchsetzung des politischen Souveränitätsprinzips nur möglich war, wenn der Gegenstandsbereich seiner Anwendung begrenzt wurde.

Wenn in unserer Zeit der Begriff der Souveränität verkürzt und entwertet ist, so muss das also nicht unbedingt einen Fortschritt bedeuten. Es könnte auch eine Fehlentwicklung anzeigen. Die Grundthese des folgenden Essays ist, dass „Souveränität“ ein guter Maßstab für das Gelingen der Moderne ist – und ein kritischer Maßstab für die ihr innewohnenden Gefahren.

Tocquevilles Problem

Der modernen Demokratie wohnt, bei allen ihren Vorzügen, eine gefährliche Tendenz inne, die das von Unterdrückung befreite Handeln der Menschen in eine neuartige, bisher unbekannte Knechtschaft führen kann. Diese Diagnose stammt von Alexis de Tocqueville, politischer Philosoph des 19. Jahrhunderts, der nicht nur die Entwicklung Frankreichs im längeren historischen Zusammenhang zu verstehen versuchte, sondern die Entwicklungen in anderen europäischen Ländern und in den jungen Vereinigten Staaten von Amerika betrachte. In seinem Werk „Über die Demokratie in Amerika“, das er nach einer Reise über den Atlantik verfasste, schrieb er:

„So breitet der Souverän, nachdem er jeden Einzelnen der Reihe nach in seine gewaltigen Hände genommen und nach Belieben umgestaltet hat, seine Arme über die Gesellschaft als Ganzes; er bedeckt ihre Oberfläche mit einem Netz kleiner, verwickelter, enger und einheitlicher Regeln, das nicht einmal die originellsten Geister und die stärksten Seelen zu durchdringen vermögen, wollen sie die Menge hinter sich lassen; er bricht den Willen nicht, sondern er schwächt, beugt und leitet ihn; er zwingt selten zum Handeln, steht vielmehr ständig dem Handeln im Wege; er zerstört nicht, er hindert die Entstehung; er tyrannisiert nicht, er belästigt, bedrängt, entkräftet, schwächt, verdummt und bringt jede Nation schließlich dahin, dass sie nur noch eine Herde furchtsamer und geschäftiger Tiere ist, deren Hirte die Regierung.“ [1]

Es geht hier nicht um eine Fortsetzung jener brutalen Unterdrückung, wie sie aus vormodernen Zeiten bekannt ist. Das Schema der antiautoritären Staatskritik, dass immer ein gutes „Unten“ gegen ein böses „Oben“ zu stellen versucht, versagt hier. Tocqueville spricht von einer „geregelten, milden und friedlichen Knechtschaft“, die sich „mit einigen der äußeren Formen der Freiheit verbinden“ könne. „Die alten Begriffe Despotismus und Tyrannei passen nicht“, schreibt er, ohne schon einen neuen passenderen Begriff zu entwickeln.[2] Zwar scheint die Formulierung vom Souverän, der seine Hände und Arme an jeden Einzelnen und über die Gesellschaft als Ganzes legt, einen äußeren Feind nahezulegen, aber an anderer Stelle heißt es, dass sich die neue Knechtschaft auch „im Schatten der Volkssouveränität niederlassen“ könne.[3]

Auch diese Formulierung legt noch den Schluss nahe, dass das Problem der Knechtschaft irgendwie in der Souveränität besteht, ganz gleich ob sie einem Einzelnen oder einem Volk zukommt. Doch bei seiner Beschreibung der neuen Knechtschaft ist zunächst von Eigenschaften der Knechte die Rede: „Ich sehe eine unübersehbare Menge ähnlicher und gleicher Menschen, die sich rastlos um sich selbst drehen, um sich kleine und gewöhnliche Freuden zu verschaffen, die ihr Herz ausfüllen.“[4] Hier spielt Souveränität im Sinne eines höheren Standpunkts keine Rolle. Eher müsste man von einer Verkleinerung der Horizonte und damit Zerstörung von Souveränität ausgehen. Die Menschen und die Gesellschaft, von denen Tocqueville spricht, sind in einem sehr engen Zirkel von Bedürfnissen und Wohlbefinden gefangen. Souverän wären sie nur, wenn sie sich über diesen Zirkel erheben könnten. Der bloße Zugriff auf die erreichbaren „Freuden“ und das reibungslose Funktionieren der Versorgung, wäre ein Ausdruck von Macht, aber nicht von Souveränität. Offenbar ist dieser Begriff nicht identisch mit „Macht“, sondern geht darüber hinaus. Souveränität ist eine in bestimmter Weise qualifizierte Macht. Von „Souveränität“ zu sprechen wird notwendig, um etwas auszudrücken, für das der Begriff der Macht zu einfach (zu krude) ist. In diesem Sinn argumentiert auch Tocqueville, auch wenn er Souveränität nicht ausdrücklich zu seinem Schlüsselbegriff macht. Zumindest, so können wir an dieser Stelle resümieren, ist mit Tocqueville eine Problemlage moderner Demokratie angesprochen, die nicht in „zu wenig Basisnähe“ besteht, sondern in unzureichender Höhe.

„Souveränität“ als Schwellenbegriff zur Neuzeit

Etymologische Ableitungen sind manchmal inspirierend, aber man sollte nicht alles auf sie bauen. Die Wortwurzel „superanus“ führt leicht dazu, die „Herausgehobenheit“ zum alleinigen Sinngehalt des Begriffs zu machen und ihn damit ausschließlich mit dem Absolutismus zu verbinden. In diesem Sinn kann man etwa beim Internetdienst Wikipedia unter dem Stichwort „Souveränitätsthese“ lesen: „Der Souveränitätsthese des französischen Staatsrechtlers Jean Bodin (1530-1596) zufolge ist es absolut notwendig, dass der Fürst souverän ist, weil er sonst seine Amtsgewalt nicht optimal ausüben könne. Mit dieser These rechtfertigt Bodin den Absolutismus als ideale Staatsform.“[5] Vom Wortlaut eines Begriffs auf seinen realhistorischen Gehalt zu schließen, ist gefährlich. Fruchtbarer ist die Frage, für welches Problem zu einem gegebenen Zeitpunkt ein neuer Begriff geprägt werden musste. Dabei ist damit zu rechnen, dass der Wortlaut nicht alles erhellt. Die Frühphase moderner Staatenbildung, die von Bodin reflektiert wird, enthält mindestens vier Momente.[6] Davon ist ein Moment tatsächlich die Heraushebung einer einzigen, unteilbaren, dem König zugeordneten Macht und die Beseitigung aller konkurrierenden fürstlichen, kirchlichen, ständischen, regionalen Machtansprüche. Wer nur dies Moment der Souveränität sieht, wird sie mit einer absoluten und persönlichen Alleinherrschaft identifizieren. Aber es gibt weitere Momente:

• Bodin stellt die gesetzgeberische Macht des Souveräns unter zwei höhere Gesetze – das göttlichen Gesetz und das Naturgesetz. Darin machen sich schon die Anfänge der neuzeitlichen Öffnung des Weltbildes bemerkbar.
• Weiterhin gibt es eine eigene Sphäre, die als weitgehend eigenständig begriffen wird: die Familien, denen eine jeweils eigene Souveränität des – väterlichen – Familienoberhaupts zugeordnet wird. Hier kündigt sich die allmähliche Sphärentrennung zwischen Öffentlichkeit und Privatheit an.
• Und noch ein Moment ist wichtig: Die Herrschaft, die sich mit dem Begriff „souverän“ verbindet, ist nicht nur personale Herrschaft. Sie ist gegenständlich-institutionell und umfasst einen sachlichen Bestand. Das betrifft Verwaltung, Gerichtswesen, Militär, Gebäude (Hafen-) Anlagen, Wege und vor allem: ein eindeutig begrenztes Territorium, auf das die Hoheit beschränkt ist. Die Souveränität wird damit staatliche Souveränität.
• Mit diesem Staatsbezug der Souveränität ist eine prinzipielle Relativierung von Herrschaft verbunden: Der neue Territorialstaat ist Staat unter Staaten (diese später sogenannte „Westfälische Souveränität“ kennt keine Superstaaten).

Diese Momente sind bei Bodin (in der zweiten Hälfte des 16. Jahrhunderts) oft nur ansatz- und andeutungsweise vorhanden. Aber sie gehören zur inneren Dynamik der politischen Konstellation, die sich in den folgenden Jahrhunderten unter dem Label „souverän“ entfaltet und als „modern“ im klassisch-neuzeitlichen Sinn bezeichnet werden kann.[7] Kernpunkt ist dabei die Bildung von Einheiten, insbesondere von staatlichen Einheiten, die viele Elemente umfassen und sich deutlich von ihrer Umwelt abgrenzen (ohne zwangsläufig hermetisch abgeschlossen zu sein). Die Herausbildung einer absoluten Position, auf die alle Macht zuläuft und von der sie ausgeht, ist kein Selbstzweck sondern Mittel zur Bildung der neuen Einheitlichkeit der Staaten (ohne dass dies den Akteuren bewusst sein muss). Bei der Souveränität stehen „Höhe“ und „Einheit“ in einem Wechselverhältnis. Auch der Übergang zur Demokratie vollzieht sich in diesem Wechselverhältnis. Erst musste der Rahmen aus Höhe und Einheit etabliert sein, bevor die Herrschaft auf das Volk ausgedehnt werden konnte. Erst musste die Souveränität hergestellt sein, bevor der Volkssouverän möglich war. Nicht als Ausdehnung willkürlicher Alleinherrschaft auf eine Mehrheits-Willkür ist die moderne Demokratie eine Errungenschaft, sondern als Ausdehnung von Souveränität. Demokratie muss sich auf ein Staatswesen beziehen und auf die für dies Staatswesen anstehenden Entscheidungen.

Allerdings tauchen im Laufe des 20. Jahrhunderts Zweifel auf, ob der Souveränitäts-Begriff noch sinnvoll ist. Das wird damit begründet, dass der Staat der Gegenwart sich in ein Geflecht internationaler Verpflichtungen begeben hat, die seine Entscheidungsspielräume wesentlich beeinflussen und einschränken. Ebenso wird auf die heutige innere Komplexität der Staaten hingewiesen, in denen sich bundes-, landes- und lokalpolitische Akteure begegnen. In einem modernen Land wie Deutschland ist heute die äußere und innere Politikverflechtung beträchtlich. Als Einwand gegen die Bedeutung von Souveränität taugt dieser Hinweis allerdings nicht. Denn er unterscheidet nicht zwischen zwei Phänomenen: Ein Staat kann von fremden Mächten (äußeren oder inneren) in einem erheblichen Maß abhängig sein und in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt sein – und doch kann er diese Einschränkungen souverän eingegangen sein und damit immer die Letztentscheidung darüber bewahren. Etwas ganz anderes liegt vor, wenn ein Staatswesen zum Protektorat fremder Mächte wird. Dann steht er unter Souveränitätsvorbehalt. In diesem Sinn hat Deutschland seine Souveränität erst mit dem Ende der Vier-Mächte-Verantwortung im Zuge der deutschen Wiedervereinigung erreicht. Allerdings ist die Frage, ob die Mitgliedschaft Deutschlands in der EU, die mehr ist als ein Staatenbund und weniger als ein Bundesstaat (man spricht von einem Gebilde „sui generis“), nicht seine Souveränität tangiert. Ich komme auf diese Frage noch zurück. Einstweilen ist wichtig, dass Souveränität offenbar nicht mit „Selbstbestimmung“ oder „Unabhängigkeit“ (oder gar „Autarkie“) gleichgesetzt werden kann. Souveräne Staaten können intensive Außenbeziehungen und komplexe innere Beziehungen aufweisen, ohne die sie kaum denkbar wären, und doch zögern wir nicht, sie als „souverän“ zu bezeichnen (man denke nur an Großbritannien). Offenbar ist eine rein rechtliche Definition von Souveränität, die aus Gründen der Rechtslogik auf eindeutig definierte „bestimmende Subjekte“ angewiesen ist, in der politischen Sphäre nicht ausreichend.[8]

Was Souveränität von Selbstbestimmung unterscheidet   

An dieser Stelle wird ein semantischer Unterschied bedeutsam. Es macht einen Unterschied, ob wir von „Selbstbestimmung“ oder von „Souveränität“ sprechen, und dieser Unterschied besteht nicht darin, dass die Souveränität eine besonders starke und uneingeschränkte Selbstbestimmung ist. Das wird zum Beispiel deutlich, wenn wir vom Sterbeprozess sprechen. Hier von „Selbstbestimmung“ zu sprechen, hat immer einen beschönigenden Beiklang, „Souveränität“ kann mit sehr kleinen Freiheitsspielräumen auskommen und doch die Würde des Eigenen wahren. Deutlich wird das auch, wenn wir von großen beruflichen oder künstlerischen Leistungen sprechen: Ein Brückenkonstrukteur wird nicht danach streben, das Bauwerk „selbstbestimmt“ konzipiert und errichtet zu haben. Ebenso wenig ist der Begriff „selbstbestimmt“ beim Schaffen eines Komponisten, Regisseurs oder Schriftstellers der entscheidende Qualitätsbegriff. „Souverän“ hingegen kann der Umgang mit einem künstlerischen Stoff, oder mit einer örtlichen Situation (bei der Brücke) sein. Souverän bezieht sich auf eine Reichweite und kann sich dabei auf Restriktionen einlassen, die nach dem Maßstab der Selbstbestimmung eine Verletzung darstellen würde.

Dieser Unterschied tritt in dem Bereich, in dem „Souveränität“ heute noch am ehesten gebräuchlich ist, nicht so deutlich hervor. Das ist der Bereich des persönlichen Auftretens. Wer sich in unserer Zeit unter dem Stichwort „Souveränität“ auf Literatursuche begibt, stößt weniger auf staatspolitische Werke als auf eine ausgedehnte psychologische Beratungsliteratur. Eine kleine Titelauslese verdeutlicht das: „Karrierefaktor Souveränität“, „Einfach Selbstsicher! Das Soforthilfe-Programm für mehr Gelassenheit und Souveränität“, „Selbstvertrauen in sieben Tagen: Ihr Trainingsbuch für souveränes Auftreten“, „Prinzip Souveränität: Als souveräne Persönlichkeit sicher handeln und entscheiden“, „Guter Stil: Mit Gefühl, Takt und Umsicht zum Erfolg. Ihr Knigge für mehr Sicherheit und Souveränität“, „Wege zur Gelassenheit: Souveränität durch innere Unabhängigkeit und Kraft“ usw…. Lassen wir einmal die rosigen Versprechen der Ratgeber und Trainingsprogramme beiseite – bedeutsam ist auch hier, dass Souveränität nicht einfach mit „Erfolg“ identisch ist, sondern sich offenbar gerade bei Misserfolg oder anderen Widrigkeiten bewährt. Souverän ist nicht der, der gerade ein „goal“ markiert hat und nun mit einem „yesss“ die Faust ballt. Auch nicht derjenige, der seiner Wut über ein Missgeschick freien Lauf lässt. Vielmehr ist Souveränität dort gegeben, wo man etwas „über den Dingen“ steht. Steht, wohlgemerkt. Es geht nicht um einen einmaligen Akt, sondern um eine gewisse Dauer. Souveränität muss sich über viele Wechselfälle des Lebens und der Geschichte hinweg erweisen. „Souverän“ beschreibt ein Niveau.

Die Höhe, die zur Souveränität gehört, ist daher kein Privileg für Mächtige. Sie ist überhaupt kein Derivat von Macht. Aber sie gehört zum „aufrechten Gang“ der Menschen. Es geht um jene Höhe, die auch mit „Emanzipation“ angesprochen ist. Auch bei ihr geht es ja um mehr als „Selbstbestimmung“. Der heute so verbreitete Ruf nach Selbstbestimmung folgt bisweilen recht leichtsinnigen Impulsen; Souveränität erweist sich hingegen gerade im Umgang mit schwereren Dingen. Eine Souveränität, die sich auf die Sonnenseiten des Daseins beschränkt, ist unvollständig und daher keine Souveränität.

Dieser Gesichtspunkt des Umgangs mit Widrigkeiten, der für das Souveräne unabdingbar ist, bedarf noch einer Erweiterung. Denn es geht nicht nur um „das harte Leben“, sondern auch um eine dezentrale, „exzentrische“ Position des Menschen, die die Moderne kennzeichnet. Die kulturphilosophischen Überlegungen, die – auf je besondere Weise – Sigmund Freud, Georg Simmel oder Helmuth Plessner zur Entwicklungsrichtung der Moderne und der Position des Menschen anstellten, heben insgesamt das Merkmal hervor, das der Mensch aus seiner vorher eingebildeten Zentralposition („aus seinem Haus“, wie Freud formulierte) verdrängt sei und der Begriff der „Selbstbestimmung“ für die Moderne eine Chimäre und ein falsches Ideal sei. Souveränität wäre daher als eine Machtausübung zu verstehen, die mit diesem relativierten Dasein kompatibel ist.[9]

Es kann also hilfreich sein, einen Moment den psychologischen Betrachtungen zu folgen, die gegenwärtig der Idee der Souveränität eine gewisse Zuflucht bieten. Man kann diese Betrachtungen auch vom Individuum auf das Soziale ausdehnen und kommt zu einem oft bemühten Begriff, der „Zivilgesellschaft“. Dieser Begriff soll ja eine bestimmte Höhe der gesellschaftlichen Beziehungen ausdrücken, die über den rohen Kampf aller gegen alle hinausgeht. Auch hier geht es um subjektive (bzw. „intersubjektive“) Qualitäten, ob es nun um Familienbeziehungen geht oder um Bindungen durch kommunikatives Handeln im Sinn von J. Habermas. Mit dem Konzept „Zivilgesellschaft“ sucht man eine Souveränität, die fest und dauerhaft in den Subjekten verankert ist und so zum Garanten für Freiheit und Demokratie wird. Allerdings sind damit die Beobachtungen und Bedenken, die Alexis de Tocqueville in seiner „Demokratie in Amerika“ formulierte, nicht aus der Welt geschafft. Eine nur (inter-)subjektive Sicherung von Souveränität erscheint zu schwach. Souveränität wird hier letztlich nur an eine Disposition der Menschen gebunden.

An dieser Stelle wird eine bestimmte Lücke deutlich, die der zeitgenössische (Rest-)Begriff der Souveränität aufweist: Es fehlt jegliches objektive Element des Souveränen. Wie oben erwähnt, wurde dieser Begriff bei Jean Bodin in einem staatspolitischen Kontext entwickelt. „Souverän“ war nicht nur ein Persönlichkeits-Merkmal des Königs. Es war immer mit einer staatspolitischen Position verbunden, d.h. mit einem gegenständlich-institutionellen Dispositiv. Mit einem „Apparat“ aus Verwaltung, Militär, Gerichte, Gebäuden, Wegen und einem Staatshaushalt. Und auch in der Privatsphäre war Souveränität nicht einfach die Eigenschaft von Familienvätern, sondern wurde von Bodin ausdrücklich in Zusammenhang mit einer „Haushaltung“ konzipiert, mit einer objektiven Einheit also. Die Gegenständlichkeit des neuzeitlichen Staatswesens wird nicht von den subjektiven Qualitäten (eines Königs oder Volkes) „gemacht“, sondern ist eigenständiger Träger von Souveränität. Sie ist ein unentbehrlicher Garant für ihre Höhe und Dauerhaftigkeit. Sie gibt auch das Maß für ihre territorialen Grenzen. Als rein persönliche Eigenschaft – und sei die Persönlichkeit noch so charismatisch – ist Souveränität nicht zu haben.[10] Die Souveränität des Staates schafft sich ihre souveränen Königsgestalten. Das sind des Königs Kleider, ohne die er nackt ist. Das gilt für den Herrscher im Absolutismus ebenso wie für den Volkssouverän der Demokratie. Die rein subjektive Konzeption von Souveränität, die in unserer Gegenwart dominiert, ist daher nur eine Scheinlösung. Sie kann nicht erfüllen, was sie verspricht. Das gilt sowohl für das individuelle Ideal des „mündigen Bürgers“ als auch für das kollektive Ideal der „Zivilgesellschaft“. Im Zeitalter des „Sozialen“ und überhaupt „des Menschen“ ist die Souveränität im vollen Wortsinn kaum noch präsent. Sie wird allenfalls als „Selbstbestimmung“ verstanden und damit verkürzt.

Die Staatferne der gegenwärtigen Politik

Der Abstand, der den heutigen Restbegriff von Souveränität von ihrer klassisch-modernen Konzeption trennt, ist – wohlgemerkt – nicht der Abstand zwischen Fußvolk und Herrscher, sondern der Abstand zwischen Subjektivität und Objektivität. Es geht um eine Entkleidung der Souveränität von allen sachlichen, systemischen, institutionellen, eisernen oder leiblichen Beständen. Gewiss gibt es noch Politik und die Forderung nach „mehr Demokratie“ wird gerade gegenwärtig wieder besonders laut erhoben – weder Regierung noch Opposition mag da zurückstehen. Aber es geht immer mehr nur um ein laufendes Verwalten (das englische Wort „Management“ macht es nicht besser), um ein „Steuern auf Sicht“, um ein kurzfristiges Reagieren, um eine allgemeine Verflüssigung des Politischen, um ein Verschwinden aller festen Bestände, die die Souveränität eines Staatswesens in den Wechselfällen der Realität ausmachen. Kurzum: Es geht um eine Politik ohne Staat.[11] Man kann hier mindestens vier Komplexe auflisten:

• Die Auflösung der materiellen Bestände des Staates: Dazu gehört aktuell die Rentenpolitik der Großen Koalition, die immense neue Versorgungszusagen macht und dazu in die Kasse Rentenversicherung greift. Ebenso gehört dazu die katastrophale Unterfinanzierung der Verkehrsinfrastruktur und die horrenden Folgekosten der „Energiewende“, deren Lösung bis heute im Unklaren gehalten wird, während neue Sozialzuwendungen in dreistelliger Milliardenhöhe schon beschlossen sind. Dazu gehört aber auch ein historischer Trend: Die klassische Sozialversicherung (die noch Bestände aufbaute) wird immer stärker zu Gunsten kurzfristiger Zahlungen von der Hand in den Mund („Generationenvertrag“) verändert – die Sozialpolitik zerstört den Sozialstaat. Insgesamt resümiert sich die Auflösung der materiellen Bestände des Staates in der Schuldenkrise der Staaten der hochentwickelten Länder. Die Höhe der Staatsschulden entkoppelt sich immer weiter vom Bruttosozialprodukt und selbst in Zeiten günstigster Konjunktur gelingt kein Schuldenabbau mehr (der Fall Deutschland).
• Die Schwächung des Gewaltmonopols und des rechtsstaatlichen Monopols des Staates. Dazu gehört die Tatsache, dass es inzwischen ganze Kriminalitätsbereiche, in denen eine Strafverfolgung nicht mehr gewährleistet ist (s. das jüngst bekannt gewordene Ausmaß der „Paralleljustiz“). In den Reihen der juristischen Profession (Anwälte, Staatsanwälte und Richter) gibt es grundlegende Zweifel, ob Haftstrafen „noch zeitgemäß“ sind. Eine gesetzliche Regelung der Vorratsdatenspeicherung, die den Strafverfolgungsapparat stärken würde, wird immer wieder hinausgeschoben.
• Die Auflösung der eindeutigen Zuordnung von Hoheitsrechten im Landesinneren. Dazu gehört die Ausdehnung gemischter Kompetenzen (z.B. zwischen Kommunen und Arbeitsagentur). Aber auch die Zunahme von Förderpaketen, Programmen und Projekten, die nur in Mischfinanzierung durchgeführt werden können und das Haushaltsrecht der Parlamente in Bund, Ländern und Gemeinden tangieren. Dazu gehört aber auch der Komplex der Staatsbürgerschaft. Mit der Ausdehnung der doppelten Staatsbürgerschaft verlieren die Grenzen des Staatsvolks (des Souveräns) ihre Eindeutigkeit.
• Die gleiche Auflösung ist auch in den Außenbeziehungen des Staates spürbar. In der Einrichtung der Rettungsmechanismen in der europäischen Schuldenkrise wurden Verpflichtungen eingegangen, die im Krisenfall die Zahlungsfähigkeit Deutschlands übersteigen. Die Souveränität, die in der Bilanzfähigkeit eines Staatswesens (im Staatshaushalt) liegt und die die Grundlage für das Haushaltsrecht des Parlaments bildet, ist damit tangiert. Zu diesem Komplex gehört auch die Verpflichtung, auf Grund der Zugehörigkeit zu bestimmten internationalen Organisationen und Staatenbünden bestimmte Normen zu übernehmen – auch dann, wenn sie für bestimmte Kommunen, Regionen, Branchen, Unternehmen oder Berufsgruppen ruinös sind (Beispiele sind die Feinstaub-Richtlinie der EU, die Schadenersatzrechte von Bahnkunden bei Verspätungen (EuGH-Urteil), die Rechte von Migranten ohne Arbeit auf Sozialleistungen (EuGH-Urteil steht aus).[12]

Die Liste ist nicht vollständig.[13] Aber sie zeigt schon, welche Ausmaße das Phänomen „Politik ohne Staat“ in unserer Gegenwart angenommen hat. Und damit ist genau jene Gefahr verbunden, die Alexis de Tocqueville für die modernen Demokratien heraufziehen sah. Die Gefahr einer neuen Knechtschaft. Denn die von jeder Objektivität eines Staatswesens losgelöste Politik – das ist eben jene überall präsente neue Gewalt, die „ins einzelne gehend, pünktlich, vorausschauend und milde“ agiert und dadurch unwiderstehlich erscheint.[14] Nimmt man das Kriterium der Souveränität als Maßstab, so ist nicht ein allzu starrer „Staatsapparat“ das Einfallstor der neuen Knechtschaft, sondern eine weitgehende Verflüssigung der Politik und eine Auflösung jedes verlässlich fixierten Staatsbestands.

Es geht hier nicht um die Einzelentscheidungen, sondern um ein bestimmtes, immer wiederkehrendes Grundschemas der Politik. Um ein Schema, dass die Souveränität systematisch eliminiert. Deshalb reicht es nicht, um einzelne Entscheidungen zu streiten, um Mindestlohn, neue Zusatzrenten, die Energiewende, die Gemeinschaftsschule, die Regulierungs-Verweigerung bei der Datenspeicherung, die Duldung von Paralleljustiz, die allgemeine Einführung einer doppelten Staatsbürgerschaft, die  Übernahme von Zahlungspflichten anderer Länder, die selektive Außenpolitik in der Ukraine-Krise. Es reicht auch nicht, über die globalen, allgemeinen Großbegriffe zu streiten, mit denen diese Politik überwölbt wird: über „Freiheit“, „Demokratie“, „Gerechtigkeit“, oder die Devise, „…dass es den Menschen besser gehen soll“. Oder darüber, ob Europa „eine starke Idee“ braucht oder vielleicht „mehr Pragmatismus“ (oder am besten alles zusammen?). Nein, es kommt darauf zu erkennen, dass hier eine Grundentscheidung für eine bestimmte Art, Politik zu machen, getroffen wurde. Und dass durch diese Grundentscheidung eine andere Art der Politik, die die moderne Welt einmal begründet hat, verdrängt wird und sogar als Möglichkeit aus dem Bewusstsein der Menschen getilgt werden soll.

Das Grundschema, das in allen Einzelentscheidungen wirksam ist, läuft darauf hinaus, die Menschen mit immer neuen Versorgungs- und Schutzzusagen in gute Stimmung zu versetzen, ihr Vertrauen zu erwerben, sie zu unterhalten und sie im Gegenzug dazu zu veranlassen, jegliche größere Überlegung über die Gesamtbilanz der Maßnahmen und ihre Haltbarkeit aufzugeben. Dabei werden die Gebilde (die „Einheiten“), die die eigentlichen Träger von Souveränität sind, übergangen und in ihrer Existenz gefährdet. Zum Beispiel, wenn der Europäische Gerichtshof die Bahnunternehmen dazu verpflichtet, ihren Kunden auch dann Entschädigungen für Verspätungen und Zugausfälle zu zahlen, wenn die Ursache Naturkatastrophen sind, die die Unternehmen nicht vermeiden können – und der mögliche Ruin der Unternehmen durch solche Pflichten nicht mehr zählt. Oder wenn eine Regierung Haftungen in der europaweiten Schuldenkrise eingeht, deren Höhe im Ernstfall den Haushalt ihres Staates sprengen würde. Wo die Träger von Souveränität übergangen und in ihrer Existenz bedroht werden, tritt an ihre Stelle die Abhängigkeit vom „Weiter so“. Ein Abbruch der Kette von immer neuen, zusätzlichen, kleinen Erleichterungen, Zuwendungen und Schutzversprechen wird dann ganz und gar undenkbar und unerträglich. Denn etwas anderes, um sich daran festzuhalten und daraus Stolz und Kraft zu schöpfen, haben die Menschen nicht mehr. Die unendliche Kette der kleinen Zuwendungen, begleitet von der unaufhörlichen Forderung an die Menschen, „Vertrauen“ zu haben, soll den Verlust der Souveränität überdecken und vergessen machen. Nichts zeigt die Macht dieses neuen Grundschemas der Politik deutlicher als die Bildung einer großen Koalition in Deutschland, die (angesichts zunehmend engerer Spielräume unseres Landes) mit dem Leitsatz antritt „die Menschen sollen am Ende der Legislaturperiode sagen können, dass es ihnen besser geht“ – und (vor dem Hintergrund zunehmend engerer Spielräume unseres Landes) zusätzliche Ausgaben im zwei- bis dreistelligen Milliardenbereich beschließt. Eine Veranschaulichung gibt es aber auch im Detail: Da erklärt ein Landesjustizminister – nachdem er zugegeben hat, dass sich die Paralleljustiz islamisch-religiöser Provenienz in Deutschland ausgebreitet hat – dass die Lösung des Problems nur in einem allmählichen „Vertrauensaufbau“ bei den Migranten liegen. Sanktionen zur Verteidigung des Rechtsstaats-Monopols in Deutschland gelten inzwischen offenbar als illegitim oder wirkungslos.[15]

Es ist also nicht übertrieben, von einer tendenziellen Verabschiedung des klassisch-modernen Politikschemas der Souveränität und ihre Ersetzung durch das Schema der unendlichen Zuwendungskette zu sprechen. Dieser Vorgang ist nicht einfach die Folge einzelner Entscheidungen. Sie wurde nicht von diesem oder jenem Politiker (oder dieser oder jener Partei) beschlossen. Vielmehr sind bei so grundlegenden strukturellen Verschiebungen auch strukturelle Ursachen zu vermuten. Fakt ist, dass die „Politik ohne Staat“ nicht nur in einzelnen Maßnahmen und Beschlüssen zum Ausdruck kommt, sondern längst ihre eigenen politischen (scheinstaatlichen) Strukturen ausgebildet hat. Man kann dabei an die Bund-Länder-Kommissionen oder die Praxis der „Gipfel“ (Bildungsgipfel, Integrationsgipfel, etc.) denken, oder an die neue Rolle internationaler Organisationen (OECD, WHO, Weltklimarat, Kyoto-Protokoll etc.).

Vor allem aber muss man hier auf das Phänomen „Europäische Union“ hinweisen: Sie hat erklärtermaßen Kompetenzen erworben, die massiv in die Souveränität der Mitgliedsstaaten eingreifen, z.B. durch Normen, durch die sog. „thematische Politik“ (Emissionsnormen, u.a.), durch Bewertung und Sanktion bestimmter nationaler Regierungen (Tschechien, Österreich, Ungarn, Schweiz). Sie hat aber zugleich keine eigene Souveränität ausgebildet, die wirklich die Folgen ihrer Einzelinterventionen verantworten müsste. Es handelt sich bei der EU um ein Gebilde „sui generis“, d.h. jenseits  der etablierten Kriterien der Staats- und Rechtswissenschaft. Legt man den Maßstab der Souveränität an, ist es nicht etwa ein Gebilde mit „komplexer“ Souveränität, sondern um ein Gebilde, in der die Souveränität verschwunden ist – um eine „organisierte Unsouveränität“.

Im Rahmen dieses Beitrags kann die Erklärung des Vorgangs nicht wirklich vertieft werden. Die Auflösung souveräner Einheiten in ein Wirrwarr von Politikverflechtungen erinnert in mancher Hinsicht an vormoderne, mittelalterliche Gemengelagen von Herrschaft. Aber sie geschieht vor dem Hintergrund einer postmodernen wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Wirklichkeit, in der Dienstleistungen eine immer dominantere Position einnehmen. Eine gewisse Affinität zwischen der sog. „Dienstleistungsgesellschaft“ und dem neuen Politikschema der unendlichen Zuwendungskette ist unübersehbar. Ist die „neue Knechtschaft“ Tocquevilles eventuell eine bisher in der Geschichte nicht gekannte „Herrschaft der Diener“?[16] Die Antwort muss hier offen bleiben.

Entwicklungsmodell „Souveränität“

In diesem Beitrag geht es vor allem darum, die faktische und normative Größe des Souveränen positiv zu klären. Wer auf dem Maßstab der Souveränität beharrt, ist nicht ein Demokratie-Skeptiker. Sein Ziel ist vielmehr eine bestimmte Qualität und Entscheidungs-Höhe der Demokratie. Die kulturkritische These, dass Demokratie sowieso in den Untergang führen würde, ist da fehl am Platze. Auch Tocqueville´s Warnung vor einer neuen Knechtschaft beinhaltete ausdrücklich nicht irgendeine gesetzmäßige Entwicklung der Demokratie zur Dekadenz. Vielmehr hielt er es für möglich, dass sich gerade hier gut verankerte Gegenkräfte entwickelten. So beobachtete er bei seiner Reise durch die jungen Vereinigten Staaten von Amerika – es sind die 1830er Jahre – eine große Fähigkeit, eigenständige Verantwortungseinheiten (Unternehmen, Kommunale Einrichtungen, Vereine) zu errichten – sozusagen „begrenzte Souveräne“, die aber über die täglichen Bedürfnisse hinausragten.

Es geht um mehr als um Gegenkräfte. Souveränität ist ein eigenes Entwicklungsprogramm. Es drückt aus, was Menschen in modernen Zeiten realistischer Weise erwarten und anstreben können. Mehr noch: Die Aussicht auf Souveränität und die Bewahrung der Souveränität ist auch ein Motiv, um etwas zu leisten, sich einzusetzen und etwas zu riskieren. Ein Motiv für eine vita activa – nicht nur in der Privatsphäre, sondern auch in der politischen Sphäre. Die Erhebung einer Bevölkerung zum Souverän „Volk“ ist ein Motiv, das nicht auf ständige Zuwendungen und positive Signale angewiesen ist. Wenn wir in der Geschichte eines Landes auf die Fähigkeit stoßen, Widrigkeiten auszuhalten, ungleiche Startbedingungen hinzunehmen und Durststrecken zu überwinden, ist dort oft die Souveränität als Motiv im Spiel. Sie ist vor allem auch dort im Spiel, wo die Aussicht auf einen bestimmten Ertrag („Glück“) oder auf eine freie Machtentfaltung („Selbstbestimmung“) nicht besteht und ein trügerisches Versprechen wäre. Es gehört offenbar zur conditio humana, dass die Menschen der souveränen „Höhe“ etwas abgewinnen können und daraufhin ihre Institutionen errichten. Erst dadurch entsteht der Raum, in dem die Folgen des Handelns zurechenbar sind und so Verantwortungsethik möglich wird. Die individuellen und kollektiven Eigentumsrechte, die eine entscheidende Rolle beim Aufstieg der westlichen Welt spielten, sind untrennbar mit dem normativen Begriff der Souveränität verbunden.[17]

Der Versuch, diesen Begriff in unserer Gegenwart wiederzuentdecken und an zentraler Stelle in der politischen Sphäre zu verankern, ist nicht gerade ein Heimspiel. In den sog. „hochentwickelten“ Ländern der Erde spielt Souveränität als expliziter Einsatz kaum eine Rolle. Sie wird immer implizit als gegeben vorausgesetzt. In jüngster Zeit ist allerdings – insbesondere in der Schuldenkrise und in der Hilflosigkeit gegenüber dem Phänomen der „failed states“ – der Verdacht entstanden, dass Souveränität vielleicht doch keine selbstverständliche Größe ist. Auch der Optimismus, ein souveränitätsfernes Modell wie die EU könnte das Weltmodell der Zukunft sein, ist nicht mehr besonders groß.[18] Für Deutschland ergibt sich dabei eine merkwürdiger Zwiespalt: Auf der einen Seite hat unser Land gerade erst, mit der Wiedervereinigung, seine Souveränität erhalten. Von da aus wäre es eigentlich konsequent, dass die Berliner Republik nun in den folgenden Jahrzehnten sich an die Entdeckung und Ausfüllung ihrer Souveränität macht. Aber es gibt zugleich eine zweite Großtendenz, die die soeben erreichte Souveränität gleich wieder abwertet. Der politische Diskurs hierzulande ist in besonderer Weise bemüht, möglichst global, europäisch und multikulturell „offen“ zu erscheinen. Die strikten Zuordnungen der Souveränität stehen unter dem Verdacht, engherzig zu sein. Die Erfolgsgeschichte der Bundesrepublik wird entsprechend „zivil“ und staatsfern gedeutet. In einem längeren historischen Maßstab betrachtet, hat die Erfahrung mit demokratischer Souveränität in Deutschland immer nur sehr kurz gedauert. Da aber Souveränität ein Gut ist, das erst durch eine längere Dauer wirklich konstituiert ist, fehlt in Deutschland mehr als in den klassischen Nationalstaaten des Westens diese Referenz.

Dennoch ist das kein Grund zur Resignation. Souveränität ist letztlich das politische Ziel, das am ehesten mit der Entwicklungsdynamik der modernen Welt kompatibel ist. Sie ist der Maßstab, der die Ideale von Freiheit und Demokratie mit den realpolitischen Bedingungen verbindet. Auf diesen Maßstab wird man wieder zurückkommen müssen, wenn die politischen Streitfragen vernünftig ausgetragen werden sollen. Für Deutschland gilt in besonderem Maß, dass es sich nur bewähren kann, wenn es seine gerade erst wiederhergestellte Souveränität annimmt und verantwortungsvoll ausfüllt. Das könnte eine durchaus reizvolle und würdige Agenda sein. Das bedeutet, dass man jenen oppositionellen Kräften, die „euroskeptisch“ sind oder Misstrauen gegen eine ausufernde Sozialpolitik haben, Aufmerksamkeit und Respekt entgegenbringt. Sie können für die Zukunft wichtig sein. Das bedeutet im Gegenzug auch, dass diese Kräfte ihrerseits vor einem Klärungsprozess stehen. Sie bewegen sich gegenwärtig in einem Zwiespalt zwischen dem Versprechen, ein Umsteuern wäre leicht und ohne Opfer möglich, und der Forderung nach mehr staatspolitischer Eindeutigkeit und Verantwortung. Sie haben „populistische“ und „institutionalistische“ Tendenzen, die auf Dauer nicht zusammenpassen. Eine wichtige Konsequenz des Maßstabs „Souveränität“ besteht darin, dass die verändernde Kraft nicht einfach „unten“ gesucht werden kann (in mehr „basisdemokratischen“ Elementen wie Volksabstimmungen), sondern es auf Sachlösungen ankommt und daher Facheliten eine Schlüsselrolle spielen werden. Das historische Modernisierungsschema der preußischen Reformer ist für Deutschland nach wie vor eine unumgängliche Referenz.[19]

 

Gerd Held, 30.4.2014  (Copyright Gerd Held 2014)